导读

我国已全面插足城镇化下半程，城市更新也被列入十四五磋议和政府职责解说，奠定了城市更新的计谋地位。恰逢机构转换，国土空间磋议体系基本酿成，各大城市已接续开展城市更新的履行，探索建立新时期国土空间磋议配景下的城市更新政策体系与城市更新磋议体系。杭州行为第一批历史文假名城，是城市更新的先行履行者，在国土空间配景下，杭州应基于本人履行探索完善新时期城市更新政策与磋议体系。笔者梳理了杭州积年来城市更新政策的演变过程，转头得出杭州市现行更新政策和磋议体系的不及之处，并在杭州市级国土空间磋议体系的基础上建议相应的优化策略，以期为新时期杭州市城市更新旅途提供鉴戒和参考。

本笔墨数：6501字

阅读时刻：20分钟

作家 | 王喆妤，谢晖，周子懿

杭州市磋议假想盘考院

环节词

城市更新，政策体系，磋议体系，杭州

01

前 言

刻下我国城镇化率已接近70%的拐点，城镇化插摆布半程，城市的发展正由“高速发展”转向“高质料发展”，城市更新成为这一阶段城市发展的主要议题。2019年12月，中央经济职责会议初度强调了“城市更新”观念；2021年，“城市更新”初度被写入宇宙政府职责解说。2021年11月，住建部发布了第一批城市更新试点的城市（区），以期探索城市更新的可抓续模式、统筹磋议机制以及相关配套轨制政策的建立。截止2021年12月15日，21个试点城市中已有15个城市出台城市更新管制主张或更新决议，波及到了更新鸿沟、地皮政策、资金维持、运营条目等多个维度。此值机构转换，国土空间磋议体系构建的新时期，很多城市因地制宜地开展了城市更新相关的探索和履行，并构建了各自的更新政策和磋议体系[1][2][3][4]。杭州行为一座兼具历史底蕴和当代感的城市，在城市更新的过程中体现出不同于其他城市的专有条理，关联词杭州应若何玩忽新时期配景下的城市更新，仍是一个有待探讨的问题。鉴于此笔者梳理了杭州的更新政策演化历程，通过盘考国内其他优秀城市的更新履行训戒，反想杭州现行更新政策和磋议体系的不及之处，并建议相应的优化策略，以期为杭州畴昔的城市更新发展之路提供鉴戒和参考。

02

杭州市城市更新历程及特征

杭州市的更新履行始于转换洞开后，主要资格了1978-2000年的老旧城区的搬迁时期、2001-2012年的城区多方整治时期、2013年于今的城市概述惩处时期3个阶段[5]。杭州市的城市更新是主要围绕不同期期总体磋议的发展要点、国度或省里的条目等，主要的律例政策亦然围绕这一配景按需制定，且政策出台波及不同对象，主要包括城中村、老旧小区、工业用地、历史文化地区等。

图 1 杭州积年更新政策出台数目一览

据笔者统计，自1998年以来，杭州市共出台了59项波及城市更新的相关政策。从更新政策出台的时刻来看，2003-2007年、以及2012-2018年这两个时段较为靠拢，而面向国土空间磋议转换命时期的相关政策仍相对缺失；从更新侧要点来看，早期重视于城中村的拆迁和更正，插足20世纪后重视于工业区不同地方的更新，期间穿插着对历史文化地区的保护，比年来跟着东说念主民糊口品性的进步，着眼点转向老旧小区的更正。

2.1 城中村

上世纪末，杭州大规模的城市马上膨大发展侵吞了周围很多墟落用地，出现了渊博的“城中村”，杭州市政府自1998年出台《杭州市征用集体统共地皮房屋拆迁管制条例》起，接续补充了十余项针对城中村更正和撤并的政策文献，共有246个行政村被纳入“撤村建居”的转换试点；2015年起，杭州市出台《对于糟蹋激动住房保险货币化的率领意见》等政策，荧惑城中村货币化安置，为城中村的更正和安置提供更各样的旅途。

2.2 老旧小区

李克强总理在2019年的政府职责解说中提到“城镇老旧小区量大面广，要糟蹋进行更正进步，更新水电路气等配套环节”，随后国务院常务会议也部署了老旧小区的更正。杭州紧跟中央呐喊，同庚发布了《杭州市老旧小区概述更正进步职责履行决议》等政策，并配套出台了《杭州市老旧小区概述更正提时刻导则》，积极推动老旧小区的升级更正，促进东说念主居环境的高质料转型发展。凭据《杭州市老旧小区概述更正进步四年行动假想（2019-2022年）》，杭州现存2000年建成的老旧小区2025个，主要漫衍于主城区内，总面积达4348万平方米。假想于2019年先行启动试点，至2022年底假想更正老旧小区约950个，总面积达3300万平方米[6]。

2.3 工业用地

杭州市第二轮总规（1958-1977年）背离了杭州的城市特色，将城市性质确定为“以重工业为基础的概述性工业城市”，重工业发展一度失控，在城市里面留传了渊博的工业用地，为后续工业用地的更新留住劳苦任务。

2002年起，跟着城市大规模的膨大，需要调治市区内的工业用地布局，杭州市出台了《对于市区范围内市属工业企业搬迁的多少意见》及《履行确定》、《多少意见》等，确定了需要搬迁的工业企业过甚搬迁的实操细节。

2007年，杭州市荧惑城市内的闲置工业厂房和仓储用房等存量空间资源发展文化创意产业，并出台了《杭州市文化创意产业基地认定和管制主张》、《对于加速文化创意产业园区建设的多少意见》等，并对文化创意产业园区的各样细化标准作了评释。

同期2008年1月，国务院发布《对于促进选贤举能集约用地的告知》，杭州市出台了《杭州市东说念主民政府对于切实激动选贤举能集约愚弄地皮的履行意见》；2013年起，浙江省印发《全省履行“亩产倍增”假想深化地皮选贤举能集约愚弄决议的告知》、《对于履行“空间换地”深化选贤举能集约用地的意见》，杭州市紧随后来发布《杭州市对于履行“亩产倍增”假想促进地皮选贤举能集约愚弄的多少意见》、《杭州市激动“空间换地”履行“亩产倍增”磋议管制意见》。

2013年浙江省发布《对于全面履行创新驱动发展计谋 加速建设创新式省份的决定》，建议要把创新驱动放在核神思谋位置，加速激动传统产业更正升级，杭州市对产业用地进行转换建议创新式产业用地，并出台《对于表率创新式产业用地管制的履行意见》对创新产业用地的产业门类、容积率、准入轨制等进行公法。随后几年又发布一系列政策，加强工业用地的管制，完善工业用地的管制轨制。

据2019年数据统计，杭州市举座工业用地地均效益仍旧偏低，全市工业用地地均产出为38亿/km²，仅为上海（67亿/km²）的1/2，深圳（123亿/km²）的1/3。杭州全市低遵守工业用地共6686宗，总面积64.48平方千米，工业用地的更新还需愈加完善的政策和管制技能。

2.4 历史文化街区

杭州于1982年被列为“宇宙第一批公布的历史文假名城”，至2003年已建设要点保护的历史文化街区10处，并拟推需要保护的历史文化街区13处。

2003年，杭州市十届东说念主大常委会第十一次会议审议通过《杭州历史文假名城保护磋议》，次年起，杭州市出台了《杭州市历史文化街区和历史建筑保护主张》、《杭州市历史文化街区和历史建筑保护主张履行确定》、《杭州市东说念主民政府对于加强我市历史文化遗产保护的履行意见》等扶持《保护磋议》的履行。

杭州市政府于2004年11月发布《杭州市历史文化街区和历史建筑保护主张》，尔后本着“保护第一，应保尽保”的原则，发布了一系列针对历史文化街区、历史文化遗产等的保护政策，于今杭州市区共有历史文化街区26处，占大地积5.3平方千米[7]。

03

杭州城市更新政策与磋议体系反想

从杭州现行的更新政策与磋议体系来看，总体上呈现“落空化”、“按需出台和编制”的特征，更新管制的体系性较弱，存在政策体系短缺系统假想、磋议体系有待优化完善、更新空间短缺举座统筹等问题。

3.1 杭州更新政策体系缺失系统性

上海、深圳和广州的城市更新走在宇宙最前哨，三个城市均已于2021年出台了《城市更新条例》行为城市更新的法定依据，以立法的体式来表率城市更新步履，并配套出台一系列《确定》、《履行主张》等对《条例》进行补充和评释，推动城市更新步履的正当高效履行。自杭州出台更新政策起，在各个阶段针对不同的更新对象出台过专项时刻标准和履行主张，但未出现过《更新条例》、《率领意见》、《职责决议》等顶层假想的政策。顶层假想的空白，以及市级统筹的摘要性文献、配套的履行确定文献的缺失，使得杭州更新政策体系缺失系统性。

3.2 新时期更新磋议体系亟待完善

杭州上一版城市总规（2001-2020年）中将城市更新单独列为一个章节，并以生态建造和城市修补为两大类更新对象，针对生态修补地区编制了防洪排涝、河说念整治、“四边三化”等专项磋议，针对城市建造地区分历史文化街区、城中村、城中厂、老旧小区等建议各样方针[8]。从城市更新职责的时效性看，杭州市昔时的职责清脆了该阶段的城市更新需求，但在机构转换，国土空间磋议体系构架的配景下，杭州应探索编制中遥远的城市更新专项磋议，以统筹城市更新的规模、要点片区及相关指引，并与国土空间总体磋议作念好衔尾。

3.3 分类更新导致空间短缺统筹

相较于国内其他已有完备更新政策体系的城市，杭州市出台的政策皆有明确的对象，但仅能在某个特定时期、特定配景下率领城市更新发展，着眼点在于更新履行的对象上，而难以保险区域范围内的大众利益。城市更新履行过程并非是物资空间花式的调动，更会波及到地皮权属的调动、相关利益的博弈。分类更新约略对某一确定的对象建议标准化时刻体系的建设，然而对于区域内的城市其他身分容易短缺统筹琢磨，如单个地块的不当更新会破碎举座的功能和环境品性的进步；又如单个更新技俩的磋议决议稳妥表率和条目，但当站位变高的时候，又会出现磋议“演叨”；再如不同类型的更新技俩所带来利益不同，导致市蚁合趋向于利益陈说率较高的地块，使得更新完成后区域内大型大众环节、市政交通的容量出现不屈衡而影响区域时时泉源。

04

新时期杭州更新政策与磋议体系的优化建议

刻下城市更新已迈入新的时期，以往“按需更新”的分类更新模式已难合计继。为了激动杭州城市高质料发展的需求，亟待进一步盘考和探索城市更新的精确化履行机制及良好化管控策略，需要构建愈加完善的更新政策体系与更新磋议体系。

4.1 探索立法与顶层假想，完善更新政策体系

杭州市一般皆在特定时间配景下出台相关的更新政策，政策对象明确，有用期较短，刻下杭州更新政策体系碎裂、不健全，莫得顶层假想的拘谨和交流。现在深圳[9]、上海[10]、广州[11]等城市皆已出台《更新条例》且已有更新履行训戒，顶层律例可率领城市更新举止的正当合规进行，杭州率先应探索完善律例层面的政策文献，政策出台层级进取转移，了了各层级各部门的权责分歧，使杭州畴昔的城市更新有法可依。

此外，还需加强政策假想的系统性，加强更新职责的统筹力度，按照“总意见+分类型确定”的体式完善杭州市的城市更新政策体系。在出台《更新条例》后，各城市也配套律例出台了相应的政策文献，如北京针对老旧厂房、老旧楼宇、中枢区平房以及老旧小区等不同更新对象出台文献，上海依据《更新条例》配套《履行确定》、《操作规程》、《效率表率》等履行性文献，深圳则配套出台了一系列补充评释的《意见》、《标准》，广州[12]配套律例出台了《履行意见》、《职责决议》等。杭州在出台《更新条例》时也应试虑更有针对性的配套政策的盘考，杭州的更新对象较为了了，可鉴戒北京、广州的训戒，针对不同类型的更新对象进行配套政策的盘考和出台，优化后的更新政策体系建议如图：

图 2 杭州更新政策体系优化线路

4.2 构建新时期国土空间更新磋议体系及传导机制

刻下国土空间磋议依然建立“五级三类”的磋议体系，杭州市构建城市更新磋议体系应遵命国土空间总体磋议的率领和拘谨。刻下广州、深圳、北京等依然对应国土空间磋议体系构建了较为完善的城市更新磋议体系，如深圳的更新磋议体系分为“市级更新专项磋议-区级更新专项磋议（部分区）-更新单元磋议”三级，对应深圳国土空间磋议“市级总规-分区磋议-法定图则”三级。北京探索衔尾国土空间磋议体系的“以街区为单元”[13]的城市更新体式，遵命分区磋议中确定的街区鸿沟，规模轨则在1-3平方公里，在《北京市城市更新专项磋议》中以街区为单元进行城市更新交流。

凭据杭州市“三级三类”的市级国土空间磋议体系，探索编制市级城市更新专项磋议行为落实国土空间总体磋议条目、率领城市更新职责的计谋文献。市级更新专项磋议年限可与国民经济五年磋议保抓一致，有意于保抓假想和磋议的一致性，磋议本体以交流为主，可包含城市更新的规模、更新要点片区、更新指引等等本体。在此基础上建议凭据控规单元确定“城市更新单元”行为城市更新磋议编制和履行的范围，完善详备磋议编制等相关职责的指引，可条目均衡好各方利益，统筹琢磨单元内的各身分，本体可涵盖利益统筹条目、效率体系、磋议主要本体、专题盘考条目、审批进程等。

图 3 杭州国土空间磋议体系与优化后的

更新磋议体系衔尾线路图

4.3 推动区域统筹更新，优化更新履行机制

在完善更新政策体系的基础上，还需要优化相应的更新履行机制，以保险城市更新举止的有序进行。《上海市城市更新条例》中提到更新磋议阶段分为“城市更新指引（市级主导）-更新行动假想（区级衔尾）-更新决议（更新统筹主体编制）”三级体系，了了各阶段的背负及履行主体。在更新履行阶段，上海摈弃了以往单个地块更新的表情，创新建议“区域更新统筹机制”，由更新统筹主体在更新举止中进行统筹。深圳建议“多元主体的互助协同机制”，引发住户、企业等多主体参与城市更新举止，苟简在更新过程中协调多方主体利益，最终酿成能使各方罢了共本旨见的决议。

城市更新时常会波及多方利益冲破，以往单个地块的更新会栽培诸多问题，范围过小将难以均衡好各方利益，应尝试更新范围扩大到一定区域内进行统筹履行。此外，城市更新的磋议和履行应明确背负主体，市级起到统筹作用，区级协调高下级，履行主体统筹各方利益并出具更新决议。

4.4 建立“政-企-民”协力推动城市更新的模式

更新履行的过程时常亦然各方利益博弈的过程[14]，政府但愿通过城市更新出让部分地皮以取得经济收益，企业通过斥地城市稀缺地皮以期取得最大化的经济效益，住户在保险本人糊口问题的基础上但愿约略达到利益最大化。刻下我国城市更新的惩处假想应所以东说念主为中枢的高质料发展，应推动多元主体共同在城市更新中分解作用[15]，建立“政-企-民”协力推动城市更新，进步城市惩处能力的模式。在城市更新过程中，政府需要制定更新职责假想，编制更新磋议，交流城市更新举止的有序和自制；对于权柄东说念主和公民要保险权柄主体的利益，尊重权柄主体自主更新的意愿，保险社会大众利益等；对于市集要制定更新相关的激励奖励政策，调遣市集参与的积极性。而在此过程中，最热切的是要提供面向市集和公众的协商平台，使更新举止中各方利益主体约略在融合透明的平台上进行利益的协商与博弈。此外，城市更新全生命周期的管制机制的构建，包括磋议编制机制、 磋议审批机制、磋议履行机制、监督反映机制等等，不错为城市更新的全进程提供管制的保险机制[16]。

05

结 语

存量时间配景下城市更新已是势必趋势，杭州资格了近半个世纪的城市更新，职责收效斐然，关联词在机构变革和空间磋议体系调动的情况下，杭州亟待构建并完善一套稳妥新时期的城市更新政策与磋议体系。国内很多城市已酿成相对完善的政策体系，并构建了对应的更新磋议体系以保险城市更新举止的正当合规履行，杭州插足全面存量更新时间后也应探索完善城市更新政策体系，使畴昔的城市更新举止正当有序进行。本盘考通过梳理杭州市更新政策的演化历程，转头了杭州现行的更新政策与磋议体系的不及之处，并建议相应的优化策略，以期为杭州畴昔制定更新政策、完善更新政策和磋议体系提供鉴戒。但由于辛劳有限，本盘考未能对更多城市的更新情况进行更潜入的盘考，畴昔将通过履行训戒握住完善本盘考的论断。

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*本文为2023中国城市磋议年会论文

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